屈宏斌：中国金融改革路径分析

网站优化这些误区一定要避免 百害而无一利

发布时间：2025-04-05 08:54:22编辑：渺无音讯网浏览（47）

在新法中，立法者对责令停产停业和责令限期改正的制度安排迥异。

但是，根据不利益性和违法性，恰恰又可以认定为行政处罚。新法增设概念条款，意义重大。



[37]真正决定行政没收是否为行政处罚的并非不利益性，而是违法性和报应性。在行政法制体系中，这是一个既已形成的功能格局，我们没有必要打破这一结构，重新搭建一套叠床架屋的制裁体系。张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第215页。参见胡建淼，见前注[46]，第11-13页。另有学者指出，行政强制措施之所以不是行政处罚，是因为行政处罚是一种最终处理行为，而行政强制措施是临时性程序行为。

情节恶劣的，处以冒领金额1倍以上3倍以下的罚款。因此，陈鹏提出了更具个案性的功能性考量标准，认为行政处罚的界定与其所要实现的具体功能有关，需要在个案中根据立法所期待的不同功能具体加以判断。（三）从卫生法体系结构定位公共卫生法的基本性质 自20 世纪80 年代，卫生法的内部体系划分便一直成为众多学者孜孜不倦的研究议题之一。

《公共卫生法典》总共分为六部分，包括健康保护的一般规定。理想的公共卫生法律体系是以宪法为统领，以《基本医疗卫生与健康促进法》为核心下各子领域的专项公共卫生法律法规均衡分布形成渐变序列的一种相对静态的法律展现。③特殊人群的健康保障服务。有时候，没有来自理性的科学依据，有组织的社会努力本身也会成为公共卫生治理的绊脚石。

目前，我国已围绕《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》，制定了包括《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》《突发公共卫生事件交通应急规定》《突发公共卫生事件出入境检疫规定》等一系列应对突发公共卫生事件的规章制度。当然这更属于公共卫生法治保障体系建设需要解决的问题。



然而，政府并未认识到独立于个体健康之外的，在人口学之上的公众健康的重要性，或许即使意识到了，在有效的社会资源调配下，对公共卫生领域的投入往往不及国防、军事、经济等领域的效果来得显著，使得政府治理公共卫生的偏好一直不高。以上述六部分为基本框架，法国形成了开放式的公共卫生法典化体系，通过法律将公共卫生领域的政府职责进一步细化，并设立公共卫生监督研究所（INVS），国家药  品与健康产品安全局（ANSM），国家食品、环境与工作卫生安全署（ANSES），辐射防护与核安全研究所（IRSN），预防与健康教育研究所（INPES），公共卫生突发事件预备与回应机构（EPRUS）等公共行政机构，形成法律—机构—职责的一体化公共卫生运行管理模式。只有在科学原则的基础上应用比例原则， 公共卫生措施才能兼顾其合法性、合理性与准确性。（一）从历史视角溯源公共卫生法的本原意义 现代公共卫生法发轫于 19 世纪中叶维多利亚时期的英国，虽然工业革命带来了英国社会经济的高速发展，但这一时期英国民众的健康情况并没有随着日益发达的物质生活水平而提高，在一些新兴的工业城市甚至出现了倒退的现象。

其实在 1848 年的《公共卫生法案》颁布之前，英国也出台了多部与公共卫生有关的法案，如 1840 年的《疫苗法》及 1846 年的《公共洗浴及浴室法》，而学界将 1848 年《公共卫生法案》称为第一部具备现代意义的公共卫生法是因为该《法案》让人们开始认识到卫生与健康 关系的转折点。综上，从公共卫生法与医事法的区别中，我们可以知道，公共卫生法是以保障公众健康为目的， 以行政管理为主要调整手段，依托于预防医学、流行病学、卫生统计学等众多学科的庞大的法律体系。无论是常态下还是紧急状态下，法治都是防止权力无限膨胀的有效手段。检索历史，我们可以看出，公共卫生法是以法的形式固化国家、社会、团体以及个人在公共卫生治理、公共健康利益维护中的权力（利）、职责与界限。

《法案》首次以专项立法的形式设立卫生总局（General Board of Health），卫生总局可依职权或地方居民请愿设立地方卫生局（Local Board of Health），地方卫生局则负责地方的卫生监督及下水道、街道、公共厕所、屠宰场、殡葬场、供水等方面的卫生管理。此外，公共一词不仅仅是数量级上的与个体对应的一个全体群体或多数人的概念，更标志着一个基于社会公意而具有职权与职责以保障共同体健康利益的政府实体，强调政府主导的理念。



新冠肺炎疫情防控的经验和教训都警醒我们全面实施公共卫生法才是控制疫情的有效之道。这种建构方式可存在两种逻辑阐述：其一，以公共卫生理念之差异，可将公共卫生法划分为公共健康促进法和公共健康保障法。

纵观各国现代公共卫生立法史，虽然形式各异，有成文法，也有判例法，有统合式之立法，亦有零散式之规定，但无一不是以法的形式来为国家或政府主导公共卫生治理、维护公共健康利益提供形式之正当性及效力之权威性，它既是一种政治权力，亦是一种政治承诺。社会契约的缔结使得政府由于接受了全体社会成员对于自身权利的让渡，而必须对其成员承担政治承诺——保障他们享有相应的政治、经济、文化权利，而这一切权利得以实现的基础——健康与安全，亦自然包含于其政治承诺之中。公共卫生服务法，是指旨在为公众提供基本公共卫生服务，以达到疾病预防目的，保障公众健康的法律规范。以公共卫生法治实施体系来贯彻落实公共卫生法律体系之立法目的，发挥其实际效用。这些疾病的发生和流行与经济、社会、人口、行为、遗传、环境、职业等因素密切相关，且疾病具有长期性、缓慢性和不可逆性，因此应充分落实未病先防，既病则控的服务理念，我国目前已出台《中国防治慢性病中长期规划（2017— 2025 年）》，将非传染病防控作为一项国家长期规划。从早期的瘴气学说到斯诺的水源学说再到病菌学说，都是对传染病机理逐步明晰后基于这些观点形成国家治理传染病的初步方案，可以说，绝大部分行政判断和行政措施的基准便是在科学指导下形成的。

当然，我们从不否认公共卫生法律体系在公共卫生法治体系中的重要性，构建一个逻辑自洽、内容完备的公共卫生法律体系，是整个公共卫生法治体系的逻辑起点和规范基础，离开了公共卫生法律体系，公共卫生法治体系亦只能是无源之水，无本之木。1842 年，查德威克发表了世界公共卫生史上最重要的一份文件—《大不列颠劳动人口卫生状况的调查报告》（以下简称《报告》）。

公共卫生基本法是指对公共卫生活动的方针、政策、基本原则和基本体系进行基础性、总括性规定的法律。它以一种具备国家强制力、约束力的社会规范的形式将人类作为群体对疾病与健康的体验和认识反映出来，并厘清不同主体在其中所应享有或承担的权力与职责、权利与义务，以适应社会之发展。

法哲学先驱们将健康视为一种自然权利，人生而有之，不证自明。通过在效力逻辑下嵌入理念逻辑，可进一步凸显各层次的内部构造。

由于霍乱等传染病的盛行，国家从 1877 年起陆续制定了《霍乱预防暂行规则》《传染病预防规则》《传染病预防法》等法律法规以应对急性传染病的流行。因此，唯有将公共卫生法律体系贯彻落实于公共卫生法治实施体系之中，发挥法之实效。卫生行政执法是一项需要兼顾技术与法律的执法活动，需要打造一支兼具公共卫生、预防医学、卫生法学等知识的高素质的执法队伍。医疗卫生服务作为社会福利的重要组成部分，在德国的社会保险制度中得到了充分的保障。

由于个体的生活方式选择属于私法意思自治的范畴，法律只能引导而无法强制，因此个体必然作为自身健康的第一责任人，这一点亦在《基本医疗与健康促进法》第 69 条中得到明确的规定。同时，新发传染病的发生往往短时间内会对医疗卫生资源及防护物资产生极大依赖性和社会需求，容易造成地区性乃至全国性的市场失灵，因而无论是从公众健康安全角度抑或国家经济社会秩序稳定的角度，突发公共卫生事件时政府的主导和管理不可缺位，此时应凸显秩序行政的管理色彩，采取必要的控制措施，防止损害的进一步扩大。

强化公共卫生法治保障，不仅要系统修订完善现有公共卫生法律法规，更要完善公共卫生法律实施、公共卫生执法监督体制机制。从现代公共卫生理念的发展中，我们可以得出两个结论：其一，现代公共卫生的理念历经了传染病防治——公众健康保障——公众健康促进的变化，使得需要通过立法调整的公共卫生疆域不断扩大，公共卫生治理的任务愈加重大。

从各国公共卫生立法史看，法律是确立国家主导公共卫生治理的政治承诺。因此，以《母婴保健法》《残疾人保障法》《职业病防治法》等为代表的以类群体为对象予以特殊保障的法律法规，体现了公共卫生中公共的第二层要义——群体的健康保护。

②非传染病防控与管理。通过对特殊人群制定个性化的健康保障制度，是促进基本公共卫生服务实质公平的重要举措。《报告》唤醒了政府当局对于公共健康的重视，借此掀起了英国的卫生改良运动， 并推动了人类历史上第一部现代意义上的公共卫生法——《公共卫生法案（1848）》（以下简称《法案》）的诞生。在公共卫生领域，给付行政主要表现为健康促进与公共卫生服务两大领域。

（二）用理念透视公共卫生法的基本目的 公共卫生法从词汇结构而言属于偏正短语，公共卫生一词划定了法的研究范畴。1920 年，美国耶鲁大学公共卫生教授温斯洛突破了传统公共卫生以环境卫生和传染病防治为内容的局限，首次提出了较为完整的现代公共卫生理念：公共卫生是一门科学和艺术，通过有组织的社会努力来预防疾病、延长寿命、促进身体健康，以改善环境卫生，控制传染病，教育个人注意个人卫生，组织医护人员为疾病的早期诊断和预防性治疗提供服务，建立社会机制来确保每个人都能达到适于保持健康的生活标准。

而医事法则是行政法规范和民法规范的综合体，在主体资质及机构管理层面，属于行政管理范畴，而在医疗活动中，医患双方则往往适用合同法、侵权责任法等民事法律调整。法律往往会给予执法者、司法者一定的自由裁量权，这一权力在公共卫生治理领域显得尤为必要，尤其当面对突发公共卫生事件时，更需要政府依据事件的轻重缓急采取不同的、有针对性的动态应对措施。

1880年，法国巴黎粪便和垃圾处理问题引起世纪闻名的大恶臭，随即 1883— 1884年暴发霍乱，时任塞纳省省长的普贝勒连续颁布了 11条省长令，要求市民对垃圾进行分类并规定了由政府回收垃圾的制度。在公共卫生领域的非传染病主要是指在我国国内高发的，严重威胁我国居民健康的慢性病和职业病。